กระบวนการสันติภาพจังหวัดชายแดนภาคใต้

รัฐบาลไทยมีส่วนเกี่ยวข้องกับการเจรจาในทางลับกับผู้นำของ BRN และขบวนการแบ่งแยกดินแดนกลุ่มอื่นๆ โดยผ่านการประสานงานขององค์กรเอกชนระหว่างประเทศ ตลอดจนการประสานงานของนักการเมืองและรัฐบาลของประเทศเพื่อนบ้าน และมิตรประเทศนอกภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มาก่อน[1] โดยกลุ่ม BRN-C มีท่าทีลังเลที่จะเข้าร่วมการเจรจา ส่วนกลุ่มอื่นๆแม้มีความสนใจที่จะเจรจา แต่เป็นสมาชิกรุ่นเก่าที่ไม่มีอำนาจสั่งการกองกำลังติดอาวุธในพื้นที่ มีการประเมินว่าปัจจุบันกลุ่มผู้ก่อเหตุรุนแรงมีหัวหน้ากลุ่มย่อยปฏิบัติการในพื้นที่จำนวน 25 - 30 คน ส่วนผู้ก่อเหตุรุนแรงที่อยู่ในมาเลเซียไม่มีอำนาจในการสั่งการหัวหน้ากองกำลังติดอาวุธที่ปฏิบัติการในพื้นที่ สถานการณ์ในขณะนี้อยู่ในลักษณะคุมเชิงกันอยู่ (stalemate) โดยฝ่ายรัฐบาลยังไม่สามารถเอาชนะกลุ่มก่อเหตุรุนแรง แม้กลุ่มก่อเหตุรุนแรงยังไม่ได้พ่ายแพ้อย่างราบคาบ แต่ก็สามารถบรรลุจุดประสงค์ในระยะสั้น คือ การสร้างความหวาดกลัว และความไร้เสถียรภาพในพื้นที่

ความคืบหน้าการพูดคุยสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้

          ภายหลังการเข้าบริหารประเทศของรัฐบาลภายใต้การนำของพลเอกประยุทธ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ได้ให้ความสำคัญกับการสานต่อกระบวนการพูดคุยฯ โดยได้จัดตั้งคณะกรรมการ 3 ระดับ คือ 1) คณะกรรมการอำนวยการพูดคุยเพื่อสันติสุข 2) คณะพูดคุยเพื่อสันติสุข และ 3) คณะประสานงานในระดับพื้นที่ พร้อมทั้งได้จัดตั้งสำนักเลขาธิการของคณะกรรมการทั้งสามคณะ และเริ่มมีการสำรวจเงื่อนไขความต้องการของผู้มีส่วนได้เสียในพื้นที่ ทั้งนี้ มาเลเซียยังคงทำหน้าที่เป็นผู้อำนวยความสะดวกเช่นเดิม สำหรับกรอบเวลาการการทำงานแบ่งเป็น 3 ระยะ คือ 1) การสร้างความไว้วางใจ 2) การลงนามในสัตยาบัน (ข้อกำหนด) และ 3) การจัดทำ Road Map การพูดคุย

          การพูดคุยในห้วงระยะที่ 1 (มกราคม – ธันวาคม 2558) คณะพูดคุยฯได้ดำเนินการ โดยยึดถือนโยบายและข้อสั่งการสำคัญของนายกรัฐมนตรีที่เน้นย้ำให้ผู้เห็นต่างจากรัฐพิสูจน์ตนเอง ไม่ระบุชื่อหรือให้ความสำคัญกับกลุ่มใดเป็นพิเศษ ให้พูดคุยอย่างต่อเนื่องและไม่เร่งรัดกระบวนการ คณะพูดคุยฯสามารถรวบรวมผู้เห็นต่างจากรัฐหลายกลุ่ม (inclusive platform) มาร่วมเวทีการพูดคุย     เพื่อแก้ไขความขัดแย้งในพื้นที่ และสามารถพูดคุยให้กลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐ ลดการก่อเหตุรุนแรงในเดือนรอมฏอนปี 2558 (18 มิถนายน - 16 กรกาคม 2558) โดยมีเอกสารยืนยันเป็นลายลักษณ์อักษร ผลปรากฎว่าสถิติความรุนแรงลดลงในห้วง 3 สัปดาห์แรกของเดือนรอมฎอน แต่เพิ่มขึ้นในช่วง 10 วันสุดท้าย ซึ่งน่าจะเกิดจากกลุ่มผู้เห็นต่างสายแข็งกร้าวจำนวนหนึ่งคัดค้านการพูดคุยสันติสุข

          การพูดคุยในห้วงระยะที่ 2 (มกราคม - เมษายน 2559) และระยะที่ 3 (พฤษภาคม 2559 - พฤศจิกายน 2560) เป็นการกำหนดหัวข้อพูดคุยให้ชัดเจน อาทิ ด้านกฎหมาย ความยุติธรรม และการพัฒนา สถานการณ์จังหวัดชายแดนภาคใต้น่าจะลดระดับความรุนแรงแบบค่อยเป็นค่อยไป การที่แกนนำกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐ (Party B) มีความเห็นแตกแยกทั้งภายในและระหว่างกลุ่มเกี่ยวกับการพูดคุยสันติสุขฯ จึงอาจมีการก่อเหตุเพื่อดำรงศักยภาพและเกิดความรุนแรงขึ้นเป็นระยะ ที่ผ่านมา ผู้แทนรัฐบาล (Party A) และผู้แทนกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐได้พบปะหารือกันอย่างต่อเนื่อง โดยประชุมคณะทำงานร่วม (Joint Working Group – Peace Dialogue Process –JWG-PDP) จำนวน 3 ครั้ง คณะทำงานทางเทคนิค 1 ครั้ง และคณะทำงานทางเทคนิคร่วม 3 ครั้ง ทั้งสองฝ่ายเห็นชอบในการกำหนดกรอบกติกาการพูดคุย (Term of Reference - TOR) และจัดทำโครงร่างพื้นที่ปลอดภัยร่วมกัน  

พื้นที่ปลอดภัย (Safety Zone)

          กลุ่มผู้เห็นต่างในนาม MARA PATANI[2] ได้ออกแถลงการณ์เมื่อ 28 กุมภาพันธ์ 2559 ระบุว่า การพูดคุยกับผู้แทนรัฐบาลมีการหารือเกี่ยวกับการกำหนดพื้นที่ความปลอดภัย (safety zone) ใน 5 อำเภอของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ (ยะลา 2 อำเภอ นราธิวาส 2 อำเภอ และปัตตานี 1 อำเภอ) แต่ก็มีคำถามว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นพื้นที่เดียวกับที่ฝ่ายไทยเสนอหรือไม่ และใช้หลักเกณฑ์อะไรในการพิจารณา[3] อย่างไรก็ดี ยังคงมีความเห็นแตกต่างเกี่ยวกับ “พื้นที่ปลอดภัย” ทั้งในแง่นิยาม ขอบเขต และผลสัมฤทธิ์จากการดำเนินการ หากรัฐและกลุ่มผู้เห็นต่างเห็นชอบในกรอบการพูดคุยกระบวนการสันติภาพก็จะเดินหน้าต่อไปได้ ส่งผลให้ความรุนแรงลดลงและร่วมกันสร้างพื้นที่ปลอดภัยอย่างเป็นรูปธรรม[4]

          การศึกษาวิจัยเรื่อง “พื้นที่ปลอดภัยในปาตานี/จังหวัดชายแดนภาคใต้” ของ อาทิตย์ ทองอินทร์ หัวหน้าภาควิชาสังคมศาสตร์ วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต โดยการสนับสนุนของมูลนิธิเอเชีย ได้รวบรวมข้อมูลจากเอกสารและการประชุมเฉพาะกลุ่มกับบางภาคส่วน อาทิ คณะทำงานวาระผู้หญิงชายแดนใต้ นักการเมือง ภาคประชาสังคมชายแดนใต้ และเจ้าหน้าที่กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ได้ข้อเสนอแนวทางการสร้างพื้นที่ปลอดภัย 3 แนวทาง คือ

                1. พื้นที่สาธารณะปลอดภัย เสนอโดยคณะทำงานวาระผู้หญิงชายแดนใต้และนักวิชาการในท้องถิ่น[5] เพื่อกันการดำเนินชีวิตของผู้หญิงและพลเรือนทั่วไป ออกจากการตกเป็นเป้าความรุนแรง โดยให้ความสำคัญกับพื้นที่ ตลาด ถนน โรงเรียน และศาสนสถานของทุกศาสนา และเรียกร้องผู้ใช้กำลังอาวุธทุกฝ่ายยุติการก่อเหตุรุนแรง และปฏิบัติการทางทหารในพื้นที่สาธารณะ  อุปสรรค คือ เป็นการสร้างอำนาจต่อรองและท้าทายคู่ขัดแย้ง รวมทั้งขาดแคลนทรัพยากรในการรักษาความปลอดภัย ซึ่งอาจทำให้ชุมชนต้องพึ่งพาการสนับสนุนจากรัฐ และหลีกเลี่ยงได้ยากที่จะถูกมองเป็นฝ่ายเดียวกับรัฐหรือกระทั่งเป็นเครื่องมือของรัฐ

                    2.  พื้นที่ปลอดภัยภายใต้โครงการประชารัฐร่วมใจ ซึ่งผลักดันโดยภาครัฐตั้งแต่ ธันวาคม 2558 โดยกำหนด 5 อำเภอสันติสุขนำร่อง คือ  อำเภอบาเจาะ และ อำเภอเจาะไอร้อง จังหวัดนราธิวาส อำเภอหนองจิก จังหวัดปัตตานี อำเภอยะหา จังหวัดยะลาและอำเภอนาทวี จังหวัดสงขลา เนื่องจากรัฐเห็นว่า สภาพการณ์ปัจจุบันรัฐกับภาคประชาชนมีขีดอำนาจมาก ขณะที่ฝ่ายผู้เห็นต่างจากรัฐมีอำนาจน้อยลง เป็นห้วงเวลาเหมาะสมต่อการรุกคืบ โดยให้ภาคประชาชนเป็นผู้เล่นหลัก อุปสรรค คือ ชุมชนอาจไม่ให้ความร่วมมือด้วยเหตุผลหรือความกังวลต่างๆ  เพราะในทางปฏิบัติย่อมถูกตีความว่า รัฐกับภาคประชาชนร่วมมือกันเพียง 2 ฝ่าย คือ เพื่อรุกคืบกดดันฝ่ายผู้เห็นต่าง อันอาจทำให้ความรุนแรงกระจายตัวลงสู่ชุมชนมากขึ้น อีกทั้งมีความเป็นไปได้ที่พลเรือนจะเข้าถึงอาวุธมากขึ้น

                    3. พื้นที่สันติ ภาคประชาสังคมให้การสนับสนุนอย่างมาก โดยเน้นคุณลักษณะนามธรรมของพื้นที่ปลอดภัย เช่น การรับประกันคุณค่าสิทธิมนุษยชน การเปิดกว้างและผนวกรวมการทำงานหลายฝ่าย ยินยอมให้ความขัดแย้งดำเนินได้ต่อไป ทั้งนี้ ชุมชนจะร่วมมือกับหน่วยงานที่เป็นกลางกำหนดพื้นที่สันติ และจัดตั้งคณะทำงาน 3 ฝ่าย ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่รัฐ ภาคประชาชน และกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐ ทำหน้าที่ติดตามสถานการณ์และดำเนินงาน 3 เรื่องหลัก คือ ควบคุมกำกับการเคลื่อนไหวของกลุ่มติดอาวุธ  ส่งเสริมการพูดคุยสานเสวนา สนับสนุนการพัฒนาทางสังคม และเศรษฐกิจ อุปสรรค คือ ไม่มีหน่วยงานที่เป็นกลาง ขณะที่เหตุรุนแรงในพื้นที่มีลักษณะข้ามเส้นภูมิศาสตร์ทางการปกครอง จึงมิอาจกำหนดเขตชุมชนใดชุมชนหนึ่งเป็นพื้นที่สันติได้ ตัวแบบนี้จะทำให้ชุมชนที่เป็นกลไกขับเคลื่อนกลายเป็นตัวแสดงอีก 1 ฝ่าย ระหว่างคู่ขัดแย้งเดิม และมีแนวโน้มถูกตั้งคำถามและเจอแรงเสียดทานอย่างมากจากคู่ขัดแย้งทั้งสองฝ่าย                 

          เจ้าหน้าที่ระดับสูงผู้รับผิดชอบงานความมั่นคงให้ความสำคัญกับบทบาทของกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐในการสร้างพื้นที่ปลอดภัย โดยมองว่ารัฐไม่ได้เป็นผู้ทำให้เกิดภาวะไม่ปลอดภัย การทำให้พื้นที่ปลอดภัยเกิดขึ้นได้ คือ บทพิสูจน์ความเป็นตัวจริงของคู่เจรจาบนโต๊ะพูดคุย และเป็นเครื่องบ่งชี้ว่า MARA PATANJ คุยกับกองกำลังในพื้นที่ได้ ขณะที่มาเลเซียจะได้รับความเชื่อถือในฐานะเป็น         ผู้ผลักดันกระบวนการสันติภาพ การร่วมกันกำหนดพื้นที่ปลอดภัยไม่ควรจัดทำข้อตกลงใด ๆ มีบันทึกความเข้าใจก็เพียงพอ ไม่เช่นนั้นอาจกระทบอธิปไตยหรือบูรณภาพแห่งดินแดนได้

          เจ้าหน้าที่ทหาร ซึ่งคลุกคลีกับงานการข่าวชายแดนใต้ระบุว่า พื้นที่ปลอดเหตุรุนแรง  ไม่มีทางเกิดได้จากการพูดคุยกับกลุ่มมาราปาตานี เพราะคนเหล่านี้ไม่ใช่ตัวจริงที่คุมกองกำลังติดอาวุธในพื้นที่ แกนนำบางคนเป็นตัวจริงในอดีตและไม่ใช่ระดับสูง ซึ่งมาเลเซียจัดแจงให้มาเจรจากับคณะพูดคุยของไทย สอดคล้องกับความเห็นของ พลเอก อกนิษฐ์ หมื่นสวัสดิ์ อดีตรองแม่ทัพภาคที่ 4         (อดีตผู้เจรจากับกลุ่มแบ่งแยกดินแดน) มองว่า การจะทำให้เกิดพื้นที่ปลอดภัยที่ปลอดเหตุรุนแรงจริง ๆ เป็นเรื่องยาก เพราะกลุ่มที่มาเลเซียจัดมาพูดคุยกับคณะผู้แทนรัฐบาลไทยล้วนเป็นพวก “หมดน้ำยา”  การที่บางฝ่ายมองว่า การพูดคุยกับผู้ไม่ใช่ตัวจริงอาจเป็นการโดดเดี่ยวกลุ่มผู้ใช้ความรุนแรง แต่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้กลุ่มบีอาร์เอ็นต่อสู้ออย่างโดดเดี่ยวมานานแล้ว

            ข้อคิดเห็นสำหรับกองทัพไทย[6] การจะผลักดันให้ข้อเสนอนี้ได้รับการยอมรับจากทุกฝ่ายสิ่งสําคัญที่จะต้องทํา คือ 1) การจัดทําคู่มือและการอบรมเพื่อทําความเข้าใจวิถีชีวิต ประเพณี วัฒนธรรม และความศรัทธาของคนในพื้นที่แก่บุคลากรของกองทัพที่ต้องเข้าไปปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่ 2) การสร้างมาตรการเพิ่มความไว้เนื้อเชื่อใจด้วยการยอมรับความผิดพลาดในอดีต 3) การแลกเปลี่ยนข้อมูล ข่าวสาร และรับฟังความต้องการจากภาคประชาสังคม เพื่อสร้างแนวร่วมในการผลักดันให้กลุ่มผู้เห็นต่าง (กลุ่มมาราปาตานี) เข้ามาร่วมพูดคุยหาทางออกร่วมกัน และ 4) การยอมรับว่า ในระหว่างกระบวนการเจรจาสันติภาพ ย่อมมีความรุนแรงเกิดขึ้นเป็นเรื่องปกติ และข้อเสนอของแต่ละฝ่ายจะไม่มีใครได้หรือต้องให้ทั้งหมด ดังนี้กระบวนการเจรจาสันติภาพใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ จึงจะเข้าใกล้ความสําเร็จมากขึ้น

---

[1] ดูรายละเอียดใน ปริญญา นวลเปียน, เปิดข้อมูลลับวิกิลีกส์ : ย้อนรอยดูการพูดคุยสันติภาพในวันที่ “บีอาร์เอ็น” ยังไม่ปรากฏตัว วารสารรูสมิแล  ปีที่ 34 ฉบับที่ 3 (กรกฎาคม - กันยายน 2556), หน้า 9 – 20.

[2] สภาความเชื่อมั่นแห่งประชาชนปาตานี (Majlis Amanah Rakyat Patani - MARA PATANI) จัดตั้งเมื่อ 25 ตุลาคม 2557 เพื่อเป็นศูนย์รวมของผู้เห็นต่างทั้งกลุ่มติดอาวุธและภาคประชาสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ ในการพูดคุย/เจรจากับทางการไทย โดยมีดาโต๊ะซัมซามิน ผู้อำนวยความสะดวกฝ่ายมาเลเซียเป็นผู้ผลักดัน ในชั้นนี้มีกลุ่มผู้เห็นต่างในมาเลเซีย 6 กลุ่มเข้าร่วมได้แก่ BRN PULO-DSPP PULO-MKP PULO-P4 BIPP และ GMIP นอกจากนี้ MARA PATANI ยังมีเป้าหมายมุ่งดำเนินการเพื่อให้ได้รับการยอมรับและสนับสนุนจากนานาชาติในฐานะการต่อสู้ของประชาชนชาวปาตานีในกรอบคิด สิทธิในการกำหนดชะตากรรมตนเอง (Right to Self-Determination) ด้วย

[3] รายงานพิเศษ: เซฟตี้โซนกับการแก้ปัญหาไฟใต้, ข่าวสด, 4 มีนาคม 2560 https://www.khaosod.co.th/hot-topics/news_239777

[4] ปกรณ์ พึ่งเนตร, มุมมองที่แตกต่างเรื่อง "พื้นที่ปลอดภัย" ผลวิจัย vs ฝ่ายความมั่นคง สำนักข่าวอิศรา https://www.isranews.org/south-news/academic-arena/item/52743-vision.html

[5] “พื้นที่ปลอดภัย” จังหวัดชายแดนใต้ ในมุมมองนักวิชาการ-ภาคประชาสังคม, เอกสาร Online เข้าถึงได้ที่https://prachatai.com/journal/2017/03/70406

[6] Safety Zone ในบริบทของการเจรจาสันติภาพใน 3 จว.ชต. เอกสารวิเคราะห์สถานการณ์ยุทธศาสตร์และความมั่นคงอาเซียน ฉบับที่ 22/59 (16 - 31 สิงหาคม 2559) ศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์ สถาบันวิชาการป้องกันประเทศ

[7] เคลียร์ความสงบภาคใต้ สามเหลี่ยมเมืองต้นแบบมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 31 กรกฎาคม - 2 สิงหาคม 2560 หน้า 1 และ 9.

About Kim
Kim is a retired civil servant, specializing in intelligence analysis. He loves productivity hacks, minimalist workflows and CSI series.